Η νέα Πολιτική Συνοχής και η Ελλάδα - Άρθρο του Γ.Γ. Δημοσίων Επενδύσεων και ΕΣΠΑ, Δημήτρη Σκάλκου

15/6/2021

Η συμπλήρωση σαράντα χρόνων από την ένταξη της Ελλάδας στις τότε Ευρωπαϊκές Κοινότητες, είναι αφορμή να αναστοχαστούμε για την πορεία της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο χρόνο και για τη θέση της χώρας μας σε αυτή. Και το αβίαστο συμπέρασμα είναι απόλυτα θετικό.

Γιατί, άλλοτε με πισωγυρίσματα και άλλοτε με θαρραλέα βήματα εμπρός, συχνά δε μέσα από τις κρίσεις της, η Ευρωπαϊκή Ένωση προχωρά. Η Ευρώπη συνιστά πλέον μια κοινότητα δημοκρατικών αρχών και αξιών, μια φωτεινή νησίδα ασφάλειας, προόδου, αλληλεγγύης και ευημερίας για τους λαούς της.

Ταυτόχρονα η Ευρωπαϊκή Ένωση συνιστά και μια «δυνατότητα», τη δυνατότητα της οικοδόμησης της ιδέας της ευρωπαϊκής ενοποίησης σύμφωνα με τη βούληση των λαών της. Η Ελλάδα είναι πλέον συστατικό μέλος της ευρωπαϊκής οικογένειας και συν-διαμορφώνει τις διεθνείς εξελίξεις.

Μαζί με την επέτειο των σαράντα χρόνων συμπληρώνονται τριάντα πέντε χρόνια από την έναρξη της λειτουργίας των Διαρθρωτικών Ταμείων (1986). Ενδεχομένως λιγότερο γνωστό είναι πως, οι διεργασίες αυτές ουσιαστικά ξεκινούν με αφορμή την συμφωνία σύνδεσης της Ελλάδας με την ΕΟΚ. Με τον τρόπο αυτό η Ευρωπαϊκή Ένωση επιχειρεί να ανταποκριθεί στην πρόκληση της εισόδου της Ελλάδας, της Ισπανίας και της Πορτογαλίας στον ενιαίο οικονομικό χώρο, χωρών δηλαδή με μακρο-οικονομικές ανισορροπίες και διαρθρωτικές αδυναμίες.

Κύριο εργαλείο

Η Πολιτική Συνοχής αποτελεί σήμερα το κύριο εργαλείο για τη διαρθρωτική προσαρμογή των ευρωπαϊκών περιφερειών και τον περιορισμό των περιφερειακών ανισοτήτων. Πέρα από κάθε αμφισβήτηση, η Ελλάδα ωφελήθηκε πολλαπλώς από την Πολιτική Συνοχής τις προηγούμενες τέσσερις δεκαετίες. Μόνο στην περίοδο 2000-2017 εισέρευσαν στη χώρα 66 δισ. ευρώ. Με τους κοινοτικούς πόρους ενισχύσαμε χιλιάδες επενδυτικά σχέδια, αναβαθμίσαμε βασικές υποδομές μεταφορών, εκσυγχρονίσαμε κρίσιμες δομές της δημόσιας διοίκησης, ενδυναμώσαμε το σύστημα κοινωνικής προστασίας.

Ειδικά, σήμερα, λόγω των περιορισμένων δημόσιων οικονομικών της χώρας, το 80% των δημοσίων επενδύσεων είναι συγχρηματοδοτούμενο. Διόλου τυχαία, στην πρόσφατη κρίση της πανδημίας το ΕΣΠΑ χρηματοδότησε μεγάλο μέρος της οικονομικής πολιτικής για την αντιμετώπιση των οικονομικών επιπτώσεων της πανδημίας (ενίσχυση ρευστότητας των επιχειρήσεων και στήριξη των εργαζομένων).

Δεν είναι όμως μόνο αυτό. Τα προγράμματα της Πολιτικής Συνοχής, μέσω της ανταλλαγής καλών πρακτικών, της λεγόμενης «εταιρικής σχέσης», του κοινού κανονιστικού πλαισίου, συνέβαλαν στον «εξευρωπαϊσμό» τμημάτων της δημόσιας διοίκησής μας. Παράλληλα προωθήθηκαν φιλόδοξες πολιτικές, μεταξύ άλλων, στα πεδία της προστασίας του περιβάλλοντος, της κοινωνικής ένταξης, της προώθησης της ισότητας των φύλων. Πολλές από αυτές τις πολιτικές αποτελούν σήμερα «αιρεσιμότητες» στα προγράμματα του ΕΣΠΑ, είναι δηλαδή δεσμευτικές για το «ξεκλείδωμα» των κοινοτικών πόρων.

Απουσία ολοκληρωμένης στρατηγικής

Έπιασαν λοιπόν τόπο οι πόροι; Αναμφίβολα ναι. Θα μπορούσαν να είχαν αξιοποιηθεί καλύτερα οι πόροι που διατέθηκαν; Και πάλι ναι. Απουσίαζε μια ολοκληρωμένη στρατηγική για την περιφερειακή ανάπτυξη, μια σαφής προτεραιοποίηση των παρεμβάσεων μας και ιεράρχηση των στόχων μας. Και η ελληνική γραφειοκρατία συχνά προσέθεσε περιττό διοικητικό βάρος, καθυστερήσεις και ταλαιπωρία για όλους, πλάι στην κάποτε αχρείαστη γραφειοκρατία των Βρυξελλών. Όλα αυτά βέβαια είναι παθογένειες που πρέπει να θεραπευτούν. Παρόλα αυτά, το τελικό πρόσημο είναι θετικό. Το κομμάτι του ΕΣΠΑ είναι από τα περισσότερο αποτελεσματικά τμήματα της δημόσιας διοίκησης μας. Και σύμφωνα με την πρόσφατη μελέτη του ΟΟΣΑ για την περιφερειακή πολιτική στην Ελλάδα, η χώρα μας κατατάσσεται στη μεσαία κατηγορία των κρατών ως προς την αξιοποίηση των κοινοτικών πόρων.

Ας έρθουμε όμως στο σήμερα, όπου η Πολιτική Συνοχής αντιμετωπίζει σημαντικές προκλήσεις. Μεγάλος αριθμός ευρωπαϊκών περιφερειών (ανάμεσά τους το σύνολο των ελληνικών) αποκλίνει αντί να συγκλίνει. Στο δείκτη σύγκλισης (και μάλιστα πριν από την πανδημία) υποχωρήσαμε κατά πέντε περίπου δεκαετίες. Η πρόσφατη περιπέτεια της πανδημίας οδήγησε σε όξυνση των περιφερειακών και ενδο-περιφερειακών ανισοτήτων επιβεβαιώνοντας τη σημασία της περιφερειακότητας. Χρήζει, μάλιστα, ανάλυση η συσχέτιση ανάμεσα στην διοικητική ικανότητα υλοποίησης δράσεων περιφερειακής ανάπτυξης και τις οικονομικές επιπτώσεις της πανδημίας, με τις περιοχές που παρουσιάζουν μικρότερες επιδόσεις να είναι περισσότερο οικονομικά και κοινωνικά ευάλωτες, καθώς επίσης και η στενή αλληλεξάρτηση μεταξύ διαφορετικών περιοχών. Αυτό καταδεικνύει όχι μόνο την αναγκαιότητα στοχευμένων παρεμβάσεων στο πλαίσιο της Πολιτικής Συνοχής, αλλά και της μέγιστης δυνατής ευελιξίας στο σχεδιασμό στρατηγικών ανάπτυξης σε τοπικό επίπεδο (λόγω της ποικιλομορφίας τους), καθώς και τον αποτελεσματικό συντονισμό και συνεργασία ανάμεσα σε τοπικές κοινότητες, περιφερειακές αρχές και κεντρική διοίκηση (πολυ-επίπεδη διακυβέρνηση).

Είναι, πλέον, πασιφανής η αναγκαιότητα λειτουργίας ενός αποτελεσματικού ευρωπαϊκού χρηματοδοτικού εργαλείου ενίσχυσης των δημοσίων επενδύσεων στις λιγότερο αναπτυγμένες περιφέρειες για την ενίσχυση του οικονομικού μετασχηματισμού τους. Δεν μιλούμε για απλές μεταβιβάσεις πόρων, καθώς οι περιφέρειες της Ευρώπης οφείλουν να ανταποκριθούν στη διπλή πρόκληση της πράσινης μετάβασης και του ψηφιακού μετασχηματισμού, η έγκαιρη προσαρμογή στις οποίες θα καθορίσει εν πολλοίς την μελλοντική τους πορεία.

Πρωτοβουλία NextGenerationEU

Η οικονομική απάντηση της Ευρώπης στην πανδημία, ήταν η πρωτοβουλία NextGenerationEU, ένα σημαντικό βήμα στην πορεία ολοκλήρωσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης καθώς αποτελεί μια μορφή «αμοιβαιοποίησης του χρέους».

Το Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας συνιστά μια διπλή πρόκληση για την Πολιτική Συνοχής στη χώρα μας και όχι μόνο. Πρώτον, πρέπει να αναπτυχθούν οι κατάλληλες συνέργειες ανάμεσα στα διαφορετικά Ταμεία προκειμένου οι πόροι να λειτουργούν προσθετικά και όχι ανταγωνιστικά. Και στο βαθμό που το Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας δεν έχει ως πρώτη του προτεραιότητα την περιφερειακότητα, η ισόρροπη ανάπτυξη των περιφερειών είναι πρώτιστα ευθύνη των προγραμμάτων της Πολιτικής Συνοχής.

Το δεύτερο ζήτημα, που ίσως ηχεί σε πρώτο άκουσμα παράδοξα, έχει να κάνει με την πληθώρα πόρων (σημειώνω μάλιστα ότι, οι λεγόμενες επιλέξιμες δράσεις των δύο Ταμείων είναι κοινές σε ποσοστό περίπου 80%). Αθροιστικά για τη χώρα μας, οι διαθέσιμοι πόροι του Ταμείου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας μαζί με τα λοιπά χρηματοδοτικά εργαλεία του Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου (Πολιτική Συνοχής, δύο πυλώνες της ΚΑΠ, CEF II κ.ά.) πλησιάζουν τα 77 δισ. ευρώ. Η Ελλάδα είναι η πλέον ωφελημένη στην κατανομή των πόρων του Ταμείου ως ποσοστό επί του ΑΕΠ της. Επενδύσεις και μεταρρυθμίσεις μαζί μπορούν να αποτελέσουν ένα νέο Σχέδιο Μάρσαλ (για να δώσω μάλιστα μια τάξη μεγέθους, σε τρέχουσες τιμές, η εξωτερική συνδρομή της περιόδου 1948-1952 δεν ξεπέρασε τα 30 δισ. δολάρια). Ωστόσο, αν αναλογιστούμε πως το βασικό ζήτημα της τρέχουσας προγραμματικής περιόδου ήταν η έλλειψη επαρκούς αριθμού ώριμων έργων, αντιλαμβανόμαστε το μέγεθος της πρόκλησης να αντιστοιχήσουμε ικανό αριθμό έργων στις αυξημένες πηγές χρηματοδότησης που πλέον διαθέτουμε.

Στην πορεία των χρόνων η Πολιτική Συνοχής μετακινήθηκε από την αρχική (απλή) μεταφορά πόρων από τις περισσότερο στις λιγότερο αναπτυγμένες ευρωπαϊκές περιφέρειες, στη σημερινή της μορφή, όπου ο στόχος της ισόρροπης ανάπτυξης και της μείωσης των περιφερειακών ανισοτήτων συνυπάρχει με τους στόχους της Στρατηγικής της Λισαβόνας και της Ευρώπης 2020 για μια περισσότερο ανταγωνιστική και δυναμική οικονομία. Αν και οι στόχοι της αναδιανομής και της ανταγωνιστικότητας δεν είναι αντιθετικοί μεταξύ τους, ωστόσο μια καλύτερη ισορροπία θα πρέπει να αναζητηθεί. Ακόμη περισσότερο σήμερα που η εμφάνιση του Ταμείου Ανάκαμψης και Σταθερότητας αλλά και των νέων προκλήσεων για την Ευρώπη επιβάλλουν μια νέα προσέγγιση.

Ένα ακόμη κρίσιμο ζήτημα που τέμνει οριζόντια τους σημερινούς προβληματισμούς, είναι αυτό του κανονιστικού πλαισίου εφαρμογής της Πολιτικής Συνοχής. Στη διάρκεια των διαδοχικών προγραμματικών περιόδων, η Πολιτική Συνοχής δεν απέφυγε την αυτο-αναφορικότητα, αλλά και το gold plating από την πλευρά των εθνικών κρατών. Σήμερα ο σχεδιασμός των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων (θεματικές συγκεντρώσεις, τις προτεραιότητες, την περιφερειακή κατανομή κλπ.) έχει γίνει σταυρόλεξο για δυνατούς λύτες, που σε πολλές περιπτώσεις μάλλον δυσκολεύει παρά διευκολύνει την επίτευξη των στόχων της περιφερειακής ανάπτυξης και τη δυνατότητα των κρατών-μελών να διαμορφώνουν τις πολιτικές τους. Το προσωρινό πλαίσιο ευελιξίας που δόθηκε προκειμένου οι πόροι της Πολιτικής Συνοχής να συμβάλλουν στην αντιμετώπιση των οικονομικών και κοινωνικών επιπτώσεων της πανδημίας, υποδεικνύει την κατεύθυνση που πρέπει να ακολουθηθεί στα επόμενα χρόνια.

Σε αυτή τη συζήτηση που σίγουρα θα εκκινήσει περισσότερο ζωηρά στους επόμενους μήνες, η Ελλάδα οφείλει (και θα το πράξει) να προσέλθει με θέσεις που θα προάγουν τους στόχους της Πολιτικής Συνοχής απαντώντας στις προκλήσεις του νέου ευρωπαϊκού οικονομικού και κοινωνικού περιβάλλοντος για το σύνολο των περιφερειών της Ευρώπης.